фонд национального благосостояния представляет собой что такое
Фонд национального благосостояния представляет собой что такое
БК РФ Статья 96.10. Фонд национального благосостояния
(в ред. Федерального закона от 25.12.2012 N 268-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
1. Фонд национального благосостояния представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) федерального бюджета и бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.
(в ред. Федерального закона от 29.07.2017 N 262-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
Действие п. 2 ст. 96.10 приостановлено до 01.01.2022. Об использовании средств Фонда в 2021 году см. ФЗ от 15.10.2020 N 327-ФЗ.
2. Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период устанавливается объем средств Фонда национального благосостояния, направляемых на цели, указанные в пункте 1 настоящей статьи.
(в ред. Федерального закона от 29.07.2017 N 262-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
3. Фонд национального благосостояния формируется за счет:
дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета в соответствии с порядком, установленным Правительством Российской Федерации;
(в ред. Федерального закона от 29.07.2017 N 262-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
Действие абз. 3 п. 3 ст. 96.10 приостановлено с 01.02.2016 до 01.02.2024 (ФЗ от 03.11.2015 N 301-ФЗ). До 01.02.2024 доходы от управления средствами Фонда национального благосостояния направляются на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета.
доходов от управления средствами Фонда национального благосостояния.
(см. текст в предыдущей редакции)
6. В случае, если на конец очередного финансового года и (или) первого года планового периода и (или) второго года планового периода прогнозируемый объем средств Фонда национального благосостояния, размещенных на депозитах и банковских счетах в Центральном банке Российской Федерации, превышает 5 процентов объема валового внутреннего продукта, ежегодный объем использования средств Фонда национального благосостояния в очередном финансовом году, первом году планового периода и втором году планового периода на покрытие дефицитов федерального бюджета и бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации не может превышать абсолютное значение объема недополученных нефтегазовых доходов в соответствующем финансовом году.
В случае, если на конец очередного финансового года и (или) первого года планового периода и (или) второго года планового периода прогнозируемый объем средств Фонда национального благосостояния, размещенных на депозитах и банковских счетах в Центральном банке Российской Федерации, не превышает 5 процентов объема валового внутреннего продукта, ежегодный объем использования средств Фонда национального благосостояния в очередном финансовом году, первом году планового периода и втором году планового периода на покрытие дефицитов федерального бюджета и бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации не может превышать объем, эквивалентный 1 проценту объема валового внутреннего продукта, указанного на соответствующий финансовый год в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, и абсолютное значение объема недополученных нефтегазовых доходов в соответствующем финансовом году.
(п. 6 введен Федеральным законом от 29.07.2017 N 262-ФЗ)
Фонд национального благосостояния: что это такое
Ежегодно нефтегазовые доходы наполняют российский бюджет более, чем на треть. Но где оседают миллиарды, когда цены на углеводороды растут? Спойлер: в Фонде национального благосостояния. Расскажем об этом подробнее.
Что такое ФНБ
Если коротко и просто – это общероссийская копилка, «подушка безопасности», деньги из которой можно тратить только на определенные цели.
Общеизвестно, что Россия – это экспортоориентированная страна. Зарабатывает наше государство за счет продажи за рубеж различного сырья, в первую очередь, углеводородного и, в меньшей степени, продуктов его переработки.
Наш бюджет почти на 40% состоит из «нефтегазовых» денег. Хорошо это или плохо – тема для отдельной статьи.
Таких стран, как наша, в мире немало. За счет экспорта сырья для энергетики процветают как государства Ближнего Востока (в первую очередь, на Аравийском полуострове) и Латинской Америки (например, Венесуэла), так и некоторые страны прогрессивного Запада. Самый яркий пример – Норвегия, доходы которой от продажи нефти и газа ежегодно составляют более 30% бюджета страны.
Слабым местом экспортной экономики является высокая зависимость от цен на энергоносители. В отличие от готовой продукции или IT-технологий, цены на нефть очень волатильны, то есть подвержены сильным колебаниям. В кризис они могут падать в десятки раз, по сравнению с периодами пикового спроса.
Так случилось, например, с началом пандемии коронавируса. Заблаговременно спрогнозировать такие прыжки очень сложно, а для равномерного роста экономики государства (а значит, и благосостояния его населения) необходимы предсказуемость и плановость развития.
Добиться этого можно за счет создания стабилизационных фондов, в которых будет аккумулироваться сверхприбыль от реализации основных ресурсов. Эти средства копятся на специальных банковских счетах, и могут быть потрачены только на погашение дефицита бюджета в условиях кризиса или на заранее заявленные цели.
Сверхприбыль в данном случае – это превышение доходов от экспорта энергоносителей над установленной планкой. Она определяется с помощью бюджетного правила.
Такие фонды есть во многих странах, и называются они суверенными. Самый крупный – в Норвегии, оценивается более, чем в 1,36 трлн долларов США. Следом идет Китай с 1,22 трлн долларов.
Примечательно, что менее двух лет назад китайский фонд был на первом месте с 1,8 трлн долларов, почти в полтора раза опережая идущие следом ОАЭ. Очевидно, что пандемический кризис сильно ударил по экономике Поднебесной.
Российский Фонд национального благосостояния (ФНБ) – лишь на 14 месте. По состоянию на 1 сентября 2021 года сумма на его счетах эквивалентна 190 млрд долларов США.
История возникновения ФНБ
ФНБ – наследник Стабилизационного фонда РФ. Он был создан в 2004 году для того, чтобы не допустить повторения финансового кризиса 1998 года. В 2008 году Стабфонд РФ был разделен на ФНБ и Резервный Фонд.
Однако мировой кризис конца 2000-х и ухудшение взаимоотношений со странами Запада на фоне возвращения Крыма привели к тому, что Резервный фонд быстро истощился. В 2018 году Резервный фонд был аннулирован, а остатки средств на его счетах пополнили ФНБ.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ Министерство финансов осуществляет управление ФНБ, при этом отдельные функции возложены на Центробанк. Правительство России планирует расходование средств, а контролирует эти процессы Федеральное собрание (Совет Федерации и Госдума).
Задачи фонда
Фактически Фонд национального благосостояния формируется как часть федерального бюджета, являясь при этом его нерасходной составляющей.
Основное предназначение ФНБ – поддержание сбалансированности Пенсионного фонда РФ. Это значит, что в кризисной ситуации, если вдруг на счетах ПФР не хватит денежных средств для выплаты пенсий и социальных пособий гражданам, то правительство возьмет их в ФНБ. А основной бюджет, утвержденный на год вперед, останется неприкосновенным.
За счет чего и в какой валюте формируется фонд
Как уже было сказано, основной источник накопления – доходы от экспорта энергоносителей. Они могут быть выражены в разных формах:
Нефтегазовый трансферт – та часть доходов от экспорта углеводородов, которая направлена на восполнение дефицита бюджета.
То есть эти деньги не оседают в ФНБ, а сразу идут на удовлетворение текущих потребностей государства.
Что такое диверсификация рисков
Министерство финансов большое значение придает диверсификации рисков.
Диверсификация – это распределение накоплений в разные активы с целью снижения вероятности их обесценивания.
Представьте, что у вас есть крупная сумма, которую вы не собираетесь потратить в ближайшее время. Хранить ее в одном месте и в одной валюте не вполне разумно – валюта может обесцениться, а сейф – взломать, деньги – украсть.
Поможет диверсификация рисков: разбейте крупную сумму на несколько мелких, обменяйте рубли на другие активы (валюты разных стран, акции и облигации) и положите на депозиты в разных банках. В этом случае вероятность потерять накопления гораздо ниже, поскольку ни один кризис не может «потопить» сразу все активы. Упадок в одной отрасли экономики или в одной стране – это шанс для другой.
Рубль, как и большинство валют развивающихся стран, нестабилен. Поэтому 79% средств на счетах Фонда хранятся в валютах иностранных государств.
Их соотношение в этой сумме определено:
С конца 2020 года в этом списке оказался и китайский юань.
За счет курсовой разницы и конвертации валют в благоприятные моменты Центробанк РФ понемногу приумножает денежную массу на счетах Фонда. Тем не менее Минфин часто подвергают критике за то, что слишком большая часть ФНБ размещена в валюте, а не в других, более быстро растущих активах.
Ряд экспертов ставит в пример все тот же Норвежский суверенный фонд, который добился существенного роста именно за счет активного инвестирования. На данный момент ему принадлежит около 1,5% всего мирового объема рынка ценных бумаг.
Оставшуюся часть средств – около 21% ФНБ – Минфин вкладывает в различные активы:
Таким образом, помимо нефтегазовых доходов, ФНБ регулярно пополняется за счет управления активами Фонда. Однако эффективность этого процесса оценивается экспертами очень невысоко – за 10 лет торговля ценными бумагами и конвертация валюты увеличили его объем всего на 31% в долларовом эквиваленте.
Министерство финансов России обосновывает это тем, что конвертируемая валюта – более ликвидный актив, чем ценные бумаги. Значит, в случае необходимости использовать по назначению валютный фонд ФНБ проще – перевести в рубли или оплатить требуемые товары на мировом рынке.
Сколько денег в ФНБ на сегодня
По состоянию на 1 сентября размер Фонда национального благосостояния оценивается в 14 трлн рублей, что соответствует 190,1 млрд долларов США. Это более 12% российского ВВП – общего объема всех товаров и услуг, произведенных в нашей стране за год.
Примечательно, что в связи со значительным ростом цен на голубое топливо в августе объем ФНБ вырос почти на 2,5 млрд долларов.
На что тратят деньги из фонда национального благосостояния
В 2008 году ФНБ был создан исключительно как фонд, направленный на обеспечение социальных обязательств государства перед гражданами. В первую очередь, это пенсионеры и инвалиды. За счет средств фонда пенсионные накопления россиян приумножаются. То есть ФНБ был рассчитан на благосостояние будущих поколений.
Однако после расформирования Резервного фонда на ФНБ была возложена функция стабилизации бюджета страны. Другими словами, теперь фонд выступает в двух ипостасях – накопительный и стабилизационный.
Согласно Бюджетному кодексу РФ, 7% ВВП России – пороговое значение объема Фонда национального благосостояния, ниже которого запрещается использовать средства, кроме как для исполнения двух важнейших миссий:
Если баланс ФНБ выше этого значения (как в настоящий момент – около 12% ВВП), то законодательство России позволяет тратить часть финансовых накоплений на поддержание крупных инфраструктурных проектов федерального значения.
Правительство может воспользоваться средствами ФНБ на реализацию важного стартапа при условиях:
Если речь идет о корпоративных облигациях, то их доходность должна не менее, чем на 1% превышать ставку инфляции, определенную Росстатом.
На сайте Минфина можно найти перечень самоокупаемых инфраструктурных проектов, утвержденный распоряжением правительства еще в 2013 году.
В их числе, например:
В сентябре 2021 года утвержден план инвестиций до 2024 года. На их реализацию из ФНБ будет выделено более 1,5 трлн рублей. Минэкономразвития полагает, что это позволит улучшить макроэкономические показатели нашей страны.
Еще одно направление расходования средств ФНБ – временное улучшение благосостояния россиян с помощью разовых выплат.
С началом пандемического кризиса государство раздавало, так называемые, «вертолетные деньги» самым разным слоям населения – пенсионерам, родителям несовершеннолетних детей и даже военнослужащим. Только в 2021 году на это было потрачено более 6 млрд долларов США.
ФНБ – это главная «кубышка» страны, которая обеспечивает накопление пенсий, стабилизирует наш бюджет и инвестирует развитие самых значимых инфраструктурных проектов.
Отложенное на «черный день» национальное благосостояние вызвало споры
Потратят ли правительственную кубышку на выплаты пенсионерам
Фонд национального благосостояния (ФНБ) в последнее время упоминают часто — и профессиональные экономисты, и люди, далекие от финансов. Повод для этого есть: в правительственной кубышке лежит «мертвым грузом» (как считают многие) почти 14 трлн рублей. Поэтому, когда речь заходит о каких-то социальных шагах, которые государство могло бы сделать, но не делает, — например, о выплате «вертолетных» денег всем в качестве поддержки в пандемию или индексации работающим пенсионерам, — сразу вспоминают об этих триллионах. Могут ли власти их направить на подобные цели или у средств ФНБ другое назначение, «МК» разбирался с помощью экспертов.
Размер Фонда национального благосостояния, по данным на 1 ноября, составляет 13,9 трлн рублей. Для сравнения: годовые расходы федерального бюджета России — примерно 21 трлн рублей. Такие фонды, как наш ФНБ, в мире называются суверенными. Они есть практически во всех странах, добывающих углеводородное сырье и торгующих нефтью. Самые крупные из них — в Норвегии, Саудовской Аравии, Катаре — представляют собой запас денежных средств, который государство размещает в различных активах на случай внезапного кризиса и для гарантии выполнения социальных обязательств. Российский ФНБ сформирован из доходов нефтегазовой отрасли. Крупные отечественные компании — экспортеры углеводородов платят налоги в федеральный бюджет. Это называется нефтегазовым трансфертом, который тратится на погашение расходов федерального бюджета. Средства, которые остаются после нефтегазового трансферта в результате благоприятной ценовой конъюнктуры, отправляют в ФНБ. Впрочем, главный вопрос сейчас не в том, как формируется ФНБ, а в том, как он тратится.
Сберегательная «десятина»
ФНБ в России появился 1 февраля 2008 года при разделении существовавшего ранее Стабилизационного фонда на две структуры: Фонд национального благосостояния и Резервный фонд. Изначально его организовывали как ресурс социальной направленности, или «фонд будущих поколений». Он должен был обеспечить стабильные выплаты пенсий на много лет вперед. Резервный фонд взял на себя функции Стабилизационного фонда, то есть использовался как финансовая «подушка безопасности» для федерального бюджета. Изначально на счета ФНБ было зачислено 783 млрд рублей. В дальнейшем, когда нефтегазовые доходы превышали нормативный объем денег Резервного фонда и нефтегазовый трансферт, избытки направлялись в ФНБ. Нормативная величина Резервного фонда составляла примерно 7% от ВВП, и ее определяли ежегодно в федеральном бюджете.
В 2017 году средства Резервного фонда израсходовали, а фонд закрыли. Сейчас из суверенных фондов в России остался только Фонд национального благосостояния. «ФНБ изначально задумывался как определенная страховая «подушка» для пенсионного фонда, позволяющая избежать дефицита средств в случае нестабильности экономики и падения цен на нефть, — рассказывает Иван Белкин, генеральный директор компании «Лэйбл Хоум Инк». — Поскольку почти 40% нашего бюджета состоит как раз из нефтегазовых денег, критически важно защитить уязвимые слои населения от дефицита средств по пенсионным выплатам». То есть в периоды глобальных финансовых кризисов и резкого падения цен на нефть и газ затыкать дыры в бюджете призваны средства ФНБ. При этом сам фонд пополняется за счет сверхприбыли от таможенных пошлин на экспорт сырья и побочных продуктов его производства, а еще за счет налога на добычу сырья.
В момент организации у ФНБ была и стратегическая цель международного уровня. «Можно вспомнить, что одной из существенных задач ФНБ было создание хорошего глобального имиджа, — вспоминает член наблюдательного совета Гильдии финансовых аналитиков и риск-менеджеров Александр Разуваев. — Международные агентства Moody’s, Standard & Poor’s и Fitch должны были бы повышать нам страновой рейтинг в связи с таким внушительным размером ФНБ. Но они смотрят на нас не очень хорошо из-за геополитики, и их позиция, их предвзятые оценки — это форма санкций». Имея такие резервы, суверенный рейтинг России должен быть на две-три позиции выше, подчеркивает эксперт.
Сейчас ФНБ решает внутренние экономические задачи государства и является одновременно сберегательным и стабилизационным фондом. Например, в 2018–2019 годах 9,68 млрд рублей из ФНБ направили на софинансирование добровольных пенсионных накоплений людей. А для покрытия дефицита Пенсионного фонда в 2018 году из средств фонда потратили 1,1 трлн рублей.
Наступил ли черный день?
В этом ноябре Госдума приняла законопроект, который повышает лимит накоплений ФНБ с 7% до 10% от ВВП. Это порог, сверх которого средства фонда могут быть проинвестированы в экономику. Кроме того, был установлен лимит на расходование средств в размере 2,5 трлн рублей в течение ближайших трех лет.
Решение об изменении порога отсечения для ФНБ тут же вызвало массу кривотолков и рассуждений о том, как на самом деле в правительстве оценивают ситуацию в российской экономике. «Лучше всего трудные времена переживать, когда есть большая заначка на черный день, — поясняет доктор экономических наук Игорь Николаев. — Но тут возникает вопрос: а разве сейчас этот самый черный день не наступил? Пандемия продолжается, пока еще не ясно, когда с ее последствиями окончательно справится государство. И одновременно власти принимают решение откладывать еще больше денег в кубышку. Возникает подозрение, что власти что-то знают о будущем и что все их разговоры о том, что вот уже скоро кризис закончится, — это просто слова, а в реальности дела обстоят намного хуже». Нет уверенности в том, что экономика восстанавливается после пандемии, поэтому и нужно дальше копить. Есть опасения, что черный день еще не наступил, а худшее впереди, отмечает эксперт.
«Повышение порога отсечения до 10% от ВВП связано с опасениями правительства, вероятными альтернативными сценариями развития событий и рисками глобальной экономики, — говорит ведущий эксперт Центра политических технологий Никита Масленников. — Они все сформулированы в положениях о денежно-кредитной политике Центробанка: здесь нет никакого секрета». Во-первых, возможно продолжение пандемии, и на преодоление ее последствий могут понадобиться деньги. Во-вторых, уже заметен разгон инфляции в мире. В России она по итогам года составит, скорее всего, порядка 8%. Новости из США говорят, что и там инфляция на продовольственные товары в октябре превысила 6,2% и достигла максимума за 30 лет. Есть опасения по поводу роста цен у производителей в Китае. В итоге инфляция из локальной российской истории грозит превратиться в глобальный сюжет мировой экономики, с которым предстоит всем жить в течение ближайших 3–5 лет. Третья угроза — рост курса доллара. Если ФРС начнет раньше времени повышать ставку, то у Минфина возникает риск курсовых потерь. А четвертый негативный сценарий — это возможный глобальный финансовый кризис 2023 года. На инфляцию центральные банки во всех странах будут реагировать повышением ставок, а это приведет к проблемам у всех заемщиков, которые занимали деньги с рынка, что спровоцирует новый долговой кризис. В таких условиях у российских властей должна быть «подушка безопасности» — в том числе на выплату пенсий. Отсечение в 10% компенсировано тратой из ФНБ 2,5 трлн рублей на инфраструктуру — это очень хорошее стимулирование экономики, подчеркивает Масленников.
В будущем могут возникнуть и специфические проблемы из-за глобального энергетического перехода — от традиционного углеводородного сырья к возобновляемым источникам энергии. «Правительство РФ повысило до 10% ВВП порог ликвидной части ФНБ, так как при переходе большинства развитых стран к углеродно-нейтральной экономике возрастают долгосрочные бюджетные риски: ведь треть федерального бюджета России — нефтегазовые доходы», — указывает член правления «Клуба юристов и юрисконсультов СНГ» Сергей Таланов. Эти риски необходимо уменьшить, что и делает правительство.
Инфраструктурное будущее
В проекте госбюджета на 2022 год и последующие два года прогнозируется, что по итогам будущего года средства ФНБ составят почти 16,5 трлн рублей, а по результатам 2024 года они достигнут 23,3 трлн рублей. Другими словами, российской кубышке еще есть куда расти. «Будет ли эта цель выполнена — зависит прежде всего от сохранения высоких цен на нефть, а также от динамики валютных курсов и структуры активов, в которых размещены средства ФНБ», — отмечает заместитель руководителя ИАЦ «Альпари» Наталья Мильчакова. Эксперт обратила внимание на то, что государство отказалось от хранения средств ФНБ в долларах в этом году и перевело часть активов в золото, остальные хранятся в российских рублях, евро, британских фунтах, китайских юанях и японских иенах. Тот факт, что часть средств хранится в рублях, показывает, что государство доверяет национальной валюте, а также развеивает популярный в соцсетях миф о том, что Минфин намеренно ослабляет рубль ради поддержки доллара, утверждает эксперт.
В настоящее время утвержден план проектов, которые будут финансироваться из ФНБ до 2024 года. В их числе строительство трассы М12 Москва–Казань, проекты РЖД, реформирование фонда ЖКХ, обновление авиапарка России. «Суммарная стоимость всех проектов может составить 9 трлн рублей, из ФНБ планируется выделить 1,6 трлн рублей, а разницу планируется покрыть за счет частных инвестиций», — анализирует запланированные траты Иван Белкин.
Фото: Иван Скрипалев
Правительство РФ планирует финансировать из ФНБ крупнейшие инфраструктурные проекты «Автодора», РЖД, «Трансмашхолдинга», уточняет Сергей Таланов. «И это правильно: если и тратить средства кубышки, то на проекты, которые дают максимальный эффект в долгосрочной перспективе, развивают инфраструктуру или человеческий капитал», — говорит он. Не вызывает сомнений, что стране необходима модернизация железнодорожной и транспортной сети. Эти проекты позволят создать новые рабочие места и в долгосрочной перспективе приведут к росту ВВП примерно на 1%. Главное — повысится уровень и качество жизни населения, уверен эксперт.
Как не «раздербанить» заначку
При всем единстве мнений экспертов о важности ФНБ точки зрения на то, стоит ли направлять его средства на социальные выплаты, у них разошлись. Одни считают, что раз этот ресурс был создан для «национального благосостояния», то на него и нужно направлять деньги в первую очередь. «Хорошо было бы хотя бы часть денег ФНБ направить в Пенсионный фонд на индексацию пенсий всем пенсионерам в размере, превышающем инфляцию, или на выплату пенсий работающим пенсионерам, — говорит Игорь Николаев. — Она у них не индексируется с 2016 года, и это прямое нарушение Конституции — вот на это можно было бы направить деньги. Давайте повышать национальное благосостояние в соответствии с названием фонда». По мнению эксперта, именно социальные траты должны быть приоритетом. Людям надо жить «здесь и сейчас», а не ждать вечно черного дня, который то ли наступит, то ли не наступит завтра. Кроме того, появляется риск «раздербанить» эту заначку на разного рода проекты не первостепенной важности или те, которые пролоббируют «особо приближенные» чиновники и бизнесмены, предупреждает эксперт.
Однако такую точку зрения разделяют не все. «На мой взгляд, на текущие социальные выплаты деньги ФНБ тратить не нужно, для этого есть другие источники, — вступает в спор Никита Масленников. — Есть Пенсионный фонд, расходы которого ежегодно будут составлять 3,5 трлн рублей, есть дополнительные источники у правительства, куда зачисляются остатки от «не выбранных» министерствами средств. А ФНБ — это «длинные» деньги, и они лучше пойдут на инфраструктурные проекты. При этом историческая роль ФНБ как стабилизатора Пенсионного фонда не исчезла, но лучше на социальные нужды брать деньги из других источников. Я за «длинные» вложения, которые развивают инфраструктуру». Такие вложения в экономике дают мультипликативный эффект, и от этого выигрывают все граждане, ведь реализация больших проектов предполагает и создание новых рабочих мест, и развитие сопутствующих сегментов малого и среднего бизнеса. А у социальных трат есть ведь и обратная сторона – это разгон инфляции, поэтому в этой сфере нужно мыслить стратегически и действовать очень осторожно, призывает эксперт.